Доклад Марии Суськой на заседании Совета ТПП РФ о проблемах правоприменения по ст. 19.28 КоАП РФ
В Торгово-промышленной палате Российской Федерации прошло заседание Совета по РАКиДЭ на тему: «Подходы к оценке эффективности работы комплаенс-системы, включая системы по профилактике коррупции и корпоративной этике».
Комплаенс - система внутренних политик, процедур и контроля, направленная на то, чтобы организация соблюдала законодательство, внутренние регламенты, отраслевые стандарты. Комплаенс бывает разных видов, например, трудовой, налоговый, санкционный и другие.
В рамках работы Совета обсуждены как практические, так и научные вопросы оценки эффективности комплаенс-систем в сфере антикоррупции. Представители авторитетных организаций поделились мнениями о подходах к оценке результатов работы антикоррупционного комплаенса.
На заседании также выступила и Мария Суськая с докладом на тему: «Особенности оценки эффективности антикоррупционного комплаенса сотрудниками органов прокуратуры». Основные тезисы доклада (с разъяснением):
Напомним, что антикоррупционный комплаенс - система мер по противодействию коррупции, принимаемая в организации; данная обязанность закреплена в статье 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Несмотря на то, что сам термин «комплаенс» обычно не используется «людьми в погонах», имеется острая необходимость в анализе работы надзорного ведомства в данной части.
Эффективность как антикоррупционного комплаенса в целом, так и отдельных антикоррупционных комплаенс-мер, прокурорами производится в двух случаях:
> в рамках установления вины юридического лица по ст. 19.28 КоАП РФ;
> в рамках прокурорской проверки соблюдения требований федерального законодательства в сфере противодействия коррупции.
Важно, оценить работу прокурора, поскольку именно прокурор обладает исключительной компетенцией по возбуждению дела и проведению административного расследования по ст. 19.28 КоАП РФ.
Кроме того, к сожалению, при рассмотрении дел по ст. 19.28 КоАП РФ суд склонен поддерживать позицию прокурора. Необходимость продиктована, в первую очередь, правоприменительной практикой по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, то есть незаконное вознаграждение от имени юридического лица.
§ Оценка установления вины юридического лица в рамках дел по ст. 19.28 КоАП РФ
Суськая Мария Юрьевна, Руководитель Санкт-Петербургского филиала:« Анализ судебных решений, отзывы представителей бизнеса и, конечно, наш опыт защиты по делам об административных правонарушениях указанной категории позволяет сделать вывод о регулярном и категорическом несоблюдении принципа презумпции невиновности, гарантированном положениями ст. 1.5 КоАП РФ, на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях о незаконном вознаграждении в интересах юридического лица»
Регулярное нарушение принципа презумпции невиновности выражается в целом ряде обстоятельств, однако сейчас подробнее остановимся именно на том, как прокурором производится установление виновности юридического лица.
Часть 2 ст. 2.1 КоАП РФ:
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Итак, исходя из требований ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», любая организация должна принимать меры по предупреждению коррупции.
Если эти меры формальны (например, существуют только на бумаге, локальные акты содержат лишь общие фразы), это означает, что юридическое лицо не приняло все зависящие от него меры по соблюдению антикоррупционных требований закона, то есть согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юр.лицо виновно в совершении административного правонарушения.
По закону должно быть так: если юр.лицом разработан и внедрен эффективный комплекс мер по противодействию коррупции, то даже в случае совершения передачи вознаграждения в интересах юридического лица, оно признается невиновным, поскольку приняты все зависящие от него меры по недопущению правонарушения.
Возникает вопрос: как и по каким критериям должна оцениваться та самая достаточность и эффективность принятых мер?
Ни в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ни в одном судебном решении, ни в одном из приказов Генеральной прокуратуры не содержится разъяснений относительно работы прокуроров в части установления вины в совершении рассматриваемого административного правонарушения, то есть оценки эффективности антикоррупционного комплаенса.
Более того, работа в части установления виновности юридического лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, прокурорами вообще не проводится. Практика складывается тривиально и однозначно: «событие произошло - значит виновен». Вместе с тем, закон требует иного подхода.
К тому же, например, в Методических рекомендациях, разработанных Генеральной прокуратурой Российской Федерации во исполнение подп. «в» п. 11 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, есть указание на установление субъективной стороны правонарушения (уже что-то!).
Так, в Методический рекомендациях указано, что в производстве по делу об административном правонарушении должно быть осуществлено установление вины юридического лица в совершении административного правонарушения, в том числе определение того, имелась ли у него возможность не допустить факт передачи (обещания передачи) должностному лицу незаконного вознаграждения от его имени.
Однако разъяснения об оценочных показателях в Методических рекомендациях нет. Например, в организации принят кодекс этики; в нем не «общие фразы», его положения ориентированы под конкретную организацию, в нем учтено количество сотрудников, особенности взаимодействия с органами исполнительной власти и контрагентами. Является ли принятый локальный акт действенным?
Субъективная оценка правоприменителями, основанная исключительно на личном мировосприятии, не может отвечать принципу законности. Тем более учитывая, что практически всегда правоприменитель, к сожалению, склонен к обвинительной позиции.
Вот как происходит на практике: организация вкладывает большие деньги в развитие и поддержание эффективной работы антикоррупционного комплаенса, а по вине нерадивого сотрудника, организацию привлекают к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ и накладывают огромный штраф.
Получается грубая вселенская несправедливость - организация дважды теряет крупные суммы.
§ Оценка эффективности антикоррупционных мер в рамках прокурорской проверки
Отсутсвие урегулирования критериев оценки влечет еще одну значимую проблему - подмену актов прокурорского реагирования.
Так, при выявлении формального подхода к принимаемым мерам по противодействию коррупции, с точки зрения закона необходимо объявление предостережения (в порядке ст. 25.1 Федерального закона от 17.02.1991 № 2202-l «О прокуратуре РФ».
Предостережение - акт прокурорского реагирования; применяется в случае, когда закон еще не нарушен, но имеются предпосылки к совершению. Предостережение не влечет последствий, прокурором просто разъясняются нормы закона представителю организации в письменном виде.
Предусмотрено ст. 25.1 Федерального закона от 17.02.1991 № 2202-l «О прокуратуре РФ».
В рамках предостережения как раз и может разъясняться ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, а в идеале и общие требования к разрабатываемым мерам по предупреждению коррупции, в частности об их эффективности.
Однако практика, как всегда, беспощадна. На деле вместо объявления предостережения вносится представление.
Представление - акт прокурорского реагирования; применяется в случае нарушения норм федерального закона. В представлении содержится требование об устранении выявленных нарушений закона, устранении причин и условий, способствующих совершению нарушения, а также требование принять меры меры в отношении виновных лиц. В большинстве случаев, прокуроры требует именно привлечения к дисциплинарной ответственности.
Предусмотрено ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-l «О прокуратуре Российской Федерации».
Итак, в представлении содержится требование об устранении нарушения ст. 13.3 Федеральный закон «О противодействии коррупции», в случае, если антикоррупционный комплаенс будет оценен (по неизвестным критериям) прокурором как недейственный.
Кроме того, прокурорами допускается (на мой взгляд вопиющая) практика, когда представление вносится если в организации не приняты ВСЕ те меры, которые указаны в статье.
! Цитируем статью 13.3 Федеральный закон «О противодейсвтвии коррупции»:
1. Организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.
2. Меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать: …..
Даже если очень сильно постараться, все равно не получится увидеть в приведенной норме то, чего там нет, а именно требования об эффективности антикоррупционного комплаенса, равно как и обязательного требования по наличию ВСЕХ перечисленных в статье антикоррупционных комплаенс-мер.
В качестве решения проблемы предложено внесение корректировок в приказы надзорного ведомства в целях урегулирования порядка проверки бизнеса на предмет соблюдения требований федерального законодательства в сфере противодействия коррупции.
§ По результатам анализа огромного количества ведомственных актов можем с уверенностью сказать, что подробный механизм установлен лишь для проверки гос. учреждений, для частного сектора экономики подобного порядка не установлено. Казалось бы, это плюс: частный сектор не будут «кошмарить». Однако на практике это дает обратную реакцию: отсутсвие правил проверки и оценки позволяет прокурорам реализовать полномочия с обвинительным уклоном.
Если вам нужна защита адвоката при полицейских или прокурорских проверках, обращайтесь в наше Бюро.
Рекомендованные публикации
Ваш комментарий