Самопальные экскурсии: чем сейчас может обернуться оказание экскурсионных услуг без аттестации экскурсовода?

Прокопец Анастасия Германовна

15:49 23.11.2023

Консультант

2022 год привнёс в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ряд поправок, направленных на усиление контроля за деятельностью экскурсоводов. Большую дискуссию вызвало введение обязательной аттестации, без которой рассказывать о любимом городе теперь запрещено.

Когда обязательная аттестация для экскурсоводов обсуждалась в Госдуме, в СМИ появилось множество заметок о приближающемся конце экскурсионной деятельности в качестве хобби[1]. Критиковалось и то, что по поправкам 2022г. аттестация выдаётся на экскурсии только в одном регионе: если экскурсионный маршрут лежит через несколько субъектов РФ, то экскурсоводы вынуждены в каждом из них сдавать аттестационный экзамен. Разумеется, от не всегда оправданных административных барьеров в экскурсионном творчестве потерять могут и туристы[2].

Хотя после принятия поправок уже прошло два года, многие экскурсоводы-любители и специалисты в уникальных областях, у которых есть что рассказать своим экскурсантам, задаются вопросами о пределах запрета работать без аттестации, возможных санкциях и иных последствиях нововведений.

1. Запрет есть, а наказания нет.

Экскурсовод по определению ФЗ «Об основах туристской деятельности» – это гражданин Российской Федерации, прошедший аттестацию и знакомящий туристов с объектами показа (ст. 1)[3].  Статья 4.4 этого же ФЗ называет условием проведения экскурсий наличие аттестации у экскурсовода и прямо запрещает вести экскурсии неаттестованным лицам.

Столь ограничительный подход стал законом только летом 2022г., ранее наличие аттестации и гражданства РФ не были обязательными условиями для проведения экскурсий – экскурсоводом считалось любое «профессионально подготовленное лицо»[4], ни критерии «профессиональной подготовки», ни вопросы аттестации не регламентировались.

Обеспечить исполнение запрета не работать без аттестации должны были поправки в Кодекс об административных правонарушениях, карающие неаттестованных экскурсоводов штрафами: для физических лиц до 5000 руб., для юридических лиц до 30.000 руб.[5]. Изменения в КоАП обсуждались отдельно от поправок в ФЗ «Об основах туристской деятельности».

Однако Проект новой редакции КоАП на данный момент возвращён депутатам-субъектам права законодательной инициативы и находится в архиве, альтернатив ему Госдума пока не рассматривает. То есть сейчас административной ответственности за проведение экскурсий без аттестации нет!

На стадии предварительного рассмотрения указанного Проекта выявилось формальное нарушение Регламента Государственной Думы: отсутствовал официальный отзыв Правительства. Положительный отзыв, содержащий лишь технические редакционные замечания, появился в пакете проектных документов спустя месяц после предварительного рассмотрения (в июле 2021г.), однако с тех пор обсуждение не возобновлялось.

Так же в первоначальной редакции поправок в ФЗ «Об основах туристской деятельности» указывалось, что экскурсоводы вправе осуществлять свою деятельность, не проходя аттестационный экзамен до 1 июля 2023г., а аттестаты необходимо заменить на новые до 1 января 2024. Однако в мае 2023г. в закон «О внесении изменений…» в этой части внесены коррективы: водить экскурсии без аттестации теперь можно до 1 июля 2024г., а аттестаты надлежит поменять до января 2025г. (ст. 2, 3)[6].

Итак, несмотря на принятые нововведения о необходимости получить аттестацию, ФЗ «Об основах туристской деятельности» позволяет продолжать водить экскурсии без аттестации до лета 2024г., а за отсутствие аттестации не предусматривается административная ответственность. Фактически сейчас в отношении экскурсоводов  «работает» редакция ФЗ, действующая до вступления в силу поправок 2022г., и всё остаётся по-старому. По крайней мере до лета 2024г. за проведение «самопальных» экскурсий без аттестации ничего не грозит, и складываются все предпосылки к продлению срока такой вольности.

2. Почему экскурсоводы чуть не оказались в КоАПе?

Вопрос об усилении контроля за экскурсионной деятельностью за последние десять лет не просто неоднократно поднимался, он и «не опускался», и законопроекты, вводящие обязательную аттестацию и штрафы за проведение экскурсий без неё, уже готовились. Например, подобный проект предлагало Министерство культуры в 2016г[7]: в общем проекте предусматривались изменения и в ФЗ «Об основах туристской деятельности», и в КоАП. Но тогда проект не был внесён в Госдуму и законом так и не стал.

Обязательность аттестации в пояснительной записке к проекту 2016г. объясняли нехваткой квалифицированных кадров, отсутствием механизма контроля за качеством оказываемых услуг и федеральной системы подготовки гидов, что не снято с повестки и сегодня.

Проблемой являются нелегальные и опасные экскурсии по закрытым объектам. Например, спуски с гидами-диггерами в коллекторы реки Неглинной в Москве, где в августе 2023г. погибли восемь человек из-за начавшегося во время подземной прогулки проливного дождя[8]. Не бесспорна и сама возможность войти в профессию и водить экскурсии без всякой профессиональной подготовки, как это делал некогда бездомный петербургский экскурсовод Вячеслав Раснер[9].

В определённой степени обязательная аттестация обеспечит наличие базовой теоретической подготовки у каждого экскурсовода, но едва ли аттестация существенно повлияет на качество авторских материалов, по которым ведутся экскурсии. Способность аттестации побороться с «теневым сегментом» на туристическом рынке вовсе вызывает в научных кругах обоснованные сомнения. Так, кандидат юридических наук и искусствовед А.С. Михайлова приводит цитаты практикующих экскурсоводов, которые намерены «искать лазейки», чтобы не сдавать, по мнению многих, унизительный экзамен[10].

Участники проекта «Москва, которой нет» в 2020 г. подготовили «Открытое письмо экскурсоводов, гидов и любителей экскурсий», где выразили контраргументы предлагаемым нормам об обязательной аттестации[11]. Экскурсоводы критиковали территориальные ограничения и предлагали сделать общую на всю страну аттестацию, обосновывали необходимость исключить многократное прохождение аттестации каждые пять лет.

Так же экскурсоводы обратили внимание на то, что экскурсионная деятельность крайне неоднородна. Многие экскурсии проходят под эгидой тематических клубов, чья деятельность с экскурсионной связана лишь опосредовано, а поездки, прогулки, походы проходят редко и рассчитаны на узкий круг ценителей конкретной темы или автора-участника клуба. Поэтому в Обращении предлагалось ввести в закон понятие «клубного туризма» и допустить экскурсоводов клуба до проведения прогулок или без аттестации вообще, или по крайней мере без аттестации в каждом регионе отдельно.

Возражали и против нововведения об обязательном гражданстве РФ для получения аттестации, полагая, что положение дискриминирует резидентов нашей страны, в том числе граждан бывшего СССР. Предлагалось с опорой на опыт зарубежных стран допустить к аттестации и экскурсионной деятельности не только граждан РФ, но и резидентов (тех, кто постоянно проживает в России и платит налог).

Несмотря на то что государство уже давно взяло курс на усиление контроля за экскурсионной деятельностью, складывается ощущение, что законодатель хорошо осознаёт тонкости культурной сферы и трудности в осуществлении этого контроля таким образом, чтобы не чинить препятствия отечественному туризму. Кстати, согласно Стратегии развития туризма в России до 2035г., туристическая активность россиян остаётся пониженной при наличии колоссального потенциала нашей страны. Поэтому комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации за счет создания условий для формирования и продвижения качественного туристского продукта – первейшая цель[12].

Надо сказать, меры по усилению контроля за туристической деятельностью принимаются не только с помощью ужесточения регулирования деятельности экскурсоводов. В 2021 году в отношении туроператоров, турагентов и субагентов были прияты поправки в КоАП, карающие штрафами неисполнение обязанности вносить сведения о своей деятельности в соответствующие реестры (п. 5–10  ст. 14.51 КоАП)[13].

3. С какими проблемами может столкнуться судебная практика, если поправки в КоАП о запрете проведения экскурсий без аттестации всё-таки примут?

Понятие экскурсии сейчас закреплено в специальном ГОСТе – это «коллективное или индивидуальное посещение и изучение определенных исторических, природных, культурных и производственных объектов в сопровождении экскурсовода (гида), гида-переводчика продолжительностью менее 24 ч. без ночевки» (п. 3.2). Экскурсант в свою очередь – лицо, использующее услуги экскурсовода в познавательных целях (п. 3.3)[14].

По большому счёту, под определение экскурсии может подойти любое мероприятие, где на местности ведётся рассказ, удовлетворяющий познавательные потребности слушателя. Отличить познавательную прогулку в компании приятелей  и единомышленников от полноценной экскурсии по внешним признакам бывает затруднительно, разница лишь в субъекте: экскурсию должен вести аттестованный специалист.

Когда административная ответственность не предполагалась за проведение экскурсий без аттестации, острой[15] необходимости разграничивать «просто прогулку» и экскурсию не было. Теперь же доказывать отсутствие или наличие состава административного правонарушения будет, на мой взгляд, в массе весьма проблематично, пока практика не выработает чёткие критерии экскурсии, отличающие её от прогулки с друзьями. Полагаю, это должно быть отнюдь не наличие оплаты за прогулку, так как оказание экскурсионных услуг на безвозмездной основе – не такое уж и редкое явление, например, в Москве есть проект «Я покажу тебе Москву», основная часть мероприятий которого бесплатна, но проводится аккредитованными экскурсоводами.

***

Пока мы ждём новостей от Государственной Думы, сайт Федерального агентства по туризму[16] и сайт Правительства города Москвы[17] публикует подробнейшую информацию о процессе прохождения аттестации со ссылками на все регламентирующие аттестацию нормативные акты. Допуск к экзамену возможно получить при наличии дополнительного образования экскурсовода или при подтверждении уже имеющегося пятилетнего опыта экскурсионной деятельности.

Экзамен состоит из тестирования на знания законодательства о туризме, правил оказания первой помощи, культуры речи, истории региона и иностранного языка. Вторая часть экзамена предполагает публичную защиту части маршрута по одному из исторических районов. Районы и темы маршрутов опубликованы, у кандидатов есть возможность к ним подготовиться, но защищать нужно тот маршрут, который выпадет в билете, а не любимый. Например, для Москвы предложены такие темы практического задания: «Классицизм и ампир в архитектурном облике Москвы», «Высотное строительство в Москве 20–21  века», «Китай-город», «Москва купеческая» и многие другие[18].

[1] См., напр.: Лабутина Д. Просто так не погуляешь: гидам без лицензии могут запретить работу: почему авторские экскурсии могут оказаться под угрозой [Интернет-ресурс] URL: https://www.gazeta.ru/lifestyle/style/2020/08/a_13217473.shtml?updated (дата обращения 14.11.23).

[2] Матвеев О. «Туристы многое от этого потеряют»: что изменит новый закон об аттестации экскурсоводов [Интернет-ресурс] URL: https://moslenta.ru/city/turisty-mnogoe-ot-etogo-poteryayut-chto-izmenit-novyi-zakon-ob-attestacii-ekskursovodov.htm (дата обращения 15.11.23).

[3] Федеральный закон от 24.11.1996 №132-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 02.12.1996, №49, ст. 5491

[4] Федеральный закон от 20.04.2021 №93-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»  в части правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников» // Собрание законодательства РФ, 26.04.2021, №17, ст. 2879

[5] Законопроект №1131213–7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников» [Интернет-ресурс] URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1131213-7 (дата обращения 14.11.23).

[6] Федеральный закон от 13.06.2023 №252-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 19.06.2023, №25, ст. 4441.

[7] Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников» (подготовлен Минкультуры России, не внесён в ГД СФ РФ текст по состоянию на 11.04.2016) // СПС КонсультантПлюс

[8] Буланов С. В Неглинке погибла группа экскурсантов: восстановлена хронология трагедии // Российская газета. 23 августа 2023 г. №9133  [Интернет-ресурс] URL: https://rg.ru/2023/08/23/mertvaia-voda.html (дата обращения 20.11.23).

[9] Апрельская Е. Питерская сказка с несчастливым концом // Московский комсомолец. 14 сентября 2020г. №28363 [Интернет-ресурс] URL: https://www.mk.ru/social/2020/09/13/skazka-o-bezdomnom-ekskursovode-zakonchilas-tragichno-simvol-nevskogo-prospekta-razocharoval.html (дата обращения 19.11.23)

[10] Михайлова А.С. К вопросу: культура и экскурсия - экономика и право // Туризм: право и экономика. 2022. №3. С. 6–7.

[11] URL: https://moskva.kotoroy.net/blog/3677/ (дата обращения 17.11.23)

[12] Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 №2129-р (ред. от 07.02.2022) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» // Собрание законодательства РФ, 30.09.2019, №39, ст. 5460.

[13] Федеральный закон от 05.04.2021 №64-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ, 12.04.2021, №15 (Часть I), ст. 2431.

[14]  Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 54604–2022 «Туризм и сопутствующие услуги. Экскурсионные услуги. Общие требования» (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 декабря 2022 г. N 1704-ст)

[15] Однако такой вопрос и раньше мог встать, когда возникал спор о защите прав потребителей при оказании экскурсионной услуги.

[16] Аттестация экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков // URL: https://tourism.gov.ru/deyatelnost/attestatsiya-ekskursovodov-gidov-gidov-perevodchikov/ (дата обращения 15.11.23)

[17] Как пройти аттестацию экскурсоводу или гиду-переводчику // URL:  https://www.mos.ru/otvet-rabota/kak-proyti-attestaciyu-ekskursovodu-ili-gidu-perevodchiku/ (дата обращения 15.11.23)

[18] URL: https://www.mos.ru/upload/content/files/Perechenvoprosovtestirovaniyaiprakticheskihzadanii.docx (дата обращения: 15.11.23)